El Banco del Sur: la nueva estructura financiera, reacciones y rendición de cuentas

(Resumen)

Traducido por Victoria Wigdozgy

Ocho países tienen planeado inaugurar el Banco del Sur en diciembre de 2007. Sumándose a los países del ALBA (Venezuela, Bolivia) Ecuador, Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay. Colombia decidió hace dos semanas que se uniría a la iniciativa.  Hasta ahora Perú y Chile han permanecido en silencio.

Desde el mes de abril, el personal técnico de cada país ha venido negociando intensamente los estatutos fundadores del Banco del Sur.  Si bien se han incumplido reiteradamente algunos de los plazos establecidos para alcanzar ciertos acuerdos claves, el progreso continuo para desarrollar unidad frente a la ambiciosa iniciativa sin precedentes ha dejado patente la importancia y complejidad del lanzamiento del Banco del Sur

Es probable que muchos de los detalles no estén totalmente claros inclusive después de la ceremonia de inauguración.  Venezuela ha sugerido que los primeros préstamos serán desembolsados a principios del 2008.  La sede tendrá lugar en Caracas, donde trabajadores venezolanos donarán oficinas en el piso once de un actual edificio estatal.  Se informa que se abrirán oficinas regionales en La Paz, Bolivia y Buenos Aires, Argentina. 

Son más las preguntas que han surgido que las respuestas que se han dado a partir de la poca información que se ha divulgado sobre los principales acuerdos y la filosofía del Banco del Sur.  Varios temas centrales han retrasado el progreso de las negociaciones del Banco del Sur durante varios meses. A pesar de las distintas declaraciones públicas que tienden a negarlo, han surgido ciertos desacuerdos entre Brasil y Venezuela sobre los requisitos de capital, la estructura de votación de los miembros y las distintas funciones institucionales.

El Banco del Sur y la Nueva Estructura Financiera

El Banco del Sur representa el núcleo central de una total renovación de la arquitectura financiera regional que históricamente ha sido dependiente de los bancos del Norte.  Un fondo monetario regional, una divisa regional común, una red regional de bancos estatales de desarrollo, bolsas de comercio y mercados de valores regionales, un Parlamento regional (con sede en Cochabamba) y un Fondo Regional Social son sólo algunas de las nuevas instituciones que imaginan los actuales Presidentes Sudamericanos.  Sin embargo, aún no queda claro si estas instituciones surgirán bajo el auspicio de la Unión de Naciones Suramericanas (UNASUR), la Alternativa Bolivariana de las Américas (ALBA), la Comunidad de Naciones Andinas (CAN) o el Mercado Común del Sur (MERCOSUR).

También se están discutiendo, y en ciertos casos conformando, nuevos carteles de energía.  Venezuela ha respaldado la creación de Petrosur, mientras que Bolivia y Venezuela anunciaron la formación de OPEGASUR en agosto de este año, aunque dicha institución confronta una serie de serios obstáculos. Los países Sudamericanos importadores de gas (tales como Brasil y Chile) se han mostrado reticentes a este anuncio, argumentando que esta medida “discriminaría” o “segregaría” a los países productores de gas de aquellos que son netamente consumidores.  Chile, Perú y Brasil han anunciado el emprendimiento de grandes inversiones en puestos costaneros de Gas Natural Líquido con el objetivo de disminuir su dependencia en el Gas Natural que llega a través de conductos de sus países vecinos, a pesar del mayor costo asociado con el transporte marítimo del GNL.  Al contrario de los objetivos de los esquemas de integración energética auspiciados por IIRSA y ALBA, el desarrollo de las políticas nacionales energéticas de Sudamérica apunta hacia una mayor fragmentación.  

Sin función monetaria

La idea del Banco del Sur surgió durante la primera campaña presidencial de Hugo Chávez en el periodo 1998-1999.  A medida que la idea del Banco del Sur ha ido adquiriendo fuerza comienza a entenderse como un mecanismo para mancomunar las reservas de Sudamérica con el propósito de apoyar a aquellos países que sufran una crisis en su  balanza de pagos, como por ejemplo la crisis financiera padecida por Asia Orienta durante ese periodo.  Aún más importante, este nuevo fondo monetario disminuiría las dolorosas imposiciones del FMI, las cuales establecían duras condiciones a cambio de otorgar luz verde para el acceso a fuentes de crédito internacional. Sin lugar a dudas, el Banco del Sur nace en un momento en que la mayoría de las economías sudamericanas han reducido su vulnerabilidad frente a la influencia del FMI, lo cual se refleja en el hecho de que en el 2007 se firman solo dos acuerdos stand-by (Perú y Paraguay).  En el 2005, Latinoamérica representaba el 80% del conjunto de préstamos del FMI, el cual equivale a $81.000 millones. Hoy, Latinoamérica representa solo el uno %, mientras que Turquía y Pakistán prácticamente cubren la totalidad de los $17.000 millones de los préstamos pendientes.  El total de la deuda actual de Latinoamérica al FMI se ha reducido de manera dramática a unos $700 millones.[1] 

Este distanciamiento del FMI se debe en parte a los altos precios de productos de consumo y a la voraz demanda proveniente de China y  la India, factores que han contribuido a grandes superávit presupuestarios y han elevado las clasificaciones crediticias de las economías Latinoamericanas.  Sin embargo, es posible que esta prosperidad relativa haya atenuado la urgencia de crear un fondo monetario alternativo para reemplazar al FMI. 

Brasil  se opone a la idea de que el Banco del Sur sea el  prestamista alternativo de última instancia.  En las declaraciones realizadas en Washington, Cabezas aclaró que al inicio, el  nuevo Banco no ofrecerá préstamos a sus miembros para cubrir la Balanza de Pagos.[2]  No se logró llegar a un consenso sobre este tema pese a que inicialmente Venezuela adelantó una propuesta que favorecía la posibilidad de otorgar ayuda presupuestaria.  El ministro venezolano prometió que no se tardaría mucho en crear un Fondo Monetario Latinoamericano, el cual cumpliría precisamente esta función, sin descartar por completo la posibilidad de que el Banco del Sur pudiera proveer cierto apoyo presupuestario en el mediano plazo. 

Sin condicionalidad

Los miembros ALBA del Banco del Sur son los que más han insistido en que el Banco del Sur se distinga del FMI, el Banco Mundial y el BID al no condicionar sus préstamos u otras formas de cooperación a reformas políticas neoliberales.  Sin embargo, no queda claro cual es el verdadero significado de tales reclamos de préstamo sin condiciones.  El Ministro Cabezas cita con frecuencia las “penas humillantes” asociadas con las distintas cláusulas del FMI durante los préstamos de las décadas de los 80 y 90, los cuales alcanzaron un total de $86 millones y supusieron más de $2.200 millones en pagos de deuda en el caso de la “descapitalización” de Venezuela.  En general, muchos prestamistas tanto públicos como privados real tradicionalmente han tomado sus decisiones de otorgar créditos basándose en la bendición del FMI, frecuentemente a través de acuerdos stand-by[3] cumplidos o bien un informe del Artículo IV[4] “limpio” o adecuado.  La condicionalidad asociada con los programas del FMI frecuentemente involucraba reducciones en el gasto público, aumentos en las tasas de interés, privatización de empresas estatales y la rápida liberalización de capitales y mercados comerciales. 

En Latinoamérica, este tipo de préstamos con ajustes ha disminuido de manera considerable.  Las instituciones financieras internacionales (IFIs) han tenido que rediseñar sus instrumentos financieros para mantenerse a la par de la creciente diversidad de fuentes de financiamiento.  Recientemente el Banco Mundial ha reducido sus tasas de interés para países de mediano ingreso y el FMI, el Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo han cancelado varios miles de millones de dólares prometidos a algunos de los países más endeudados (Bolivia, Nicaragua, Honduras, Guyana y Haití).  También se han tenido que flexibilizar ciertos requisitos de política de algunos de los programas supervivientes de ajuste. 

La Corporación Andina de Fomento (CAF) y el Banco Nacional de Desarrollo de Brasil (BNDES) son dos de los principales competidores de las IFIs de Washington, los cuales han crecido con mayor rapidez y cuyos préstamos casi no tienen condicionalidad política asociada.  La CAF se enorgullece de no imponer demanda adicional alguna sobre el prestatario, prefiriendo confiar en las salvaguardias y en las reglas concesionarias desarrolladas por las leyes nacionales de cada país.  Algunos argumentan que la CAF no ha sido lo suficientemente sensible a las necesidades de los prestatarios.  Sin embargo, esta relativa falta de burocracia es una de las razones por la cual la CAF cuenta con un ciclo de proyectos mucho más corto y rápido (a partir del diseño del mismo hasta el desembolso del dinero) y en los últimos tres años se ha duplicado la demanda de sus préstamos. 

Si bien Brasil ha insistido que el Banco del Sur no rescatará o protegerá a aquellos prestatarios poco confiables, no queda enteramente claro si los préstamos del Banco incluirán cierta condicionalidad.  El principio de “Sin Condicionalidad” además sugiere que el Banco del Sur ha determinado o determinará la capacidad de sus miembros de acumular deuda y no introducirá restricciones sobre la devolución del préstamo más allá de lo establecido en los términos del préstamo.  Sin embargo, la estructura de costos de los préstamos del Banco del Sur merece mayor discusión.  El Banco del Sur contará con un monto proyectado de $7.000 millones de capital inicial operativo y no tendrá ningún miembro con una clasificación crediticia certificada de grado de inversión por lo cual la institución no estará en condiciones de acceder a los mercados internacionales de crédito a un costo reducido o de manera independiente.[5]  Esta situación implica un aumento en el costo real de los préstamos, lo cual el Banco del Sur puede optar por subsidiar.  Más allá de las reformas políticas, todavía no se han aclarado una serie de condiciones de menor orden tales como el costo prorrateado de los préstamos, lo máximo que un país puede pedir prestado, las reglas concesionarias o de procuración, los requisitos de contaduría e informes, etc. 

La premisa de “Sin Condicionalidad” además sugiere que el Banco del Sur ha determinado o determinará la capacidad de sus miembros de acumular deuda y no introducirá restricciones sobre la devolución del préstamo más allá de lo establecido en los términos del préstamo. Quizás de aún mayor importancia que cualquier reemplazo de los mecanismos de financiamiento de emergencia hoy provistos por el FMI sería la creación de una opción latinoamericana competitiva con la capacidad de cumplir la misma función de guía para los mercados internacionales que el FMI continua desempeñando.  Si bien los acuerdos stand-by formales son actualmente la excepción en la región, algunos mantienen que el FMI todavía ayuda a los compradores de bonos y a los prestamistas al juzgar el estado y la credibilidad de la economía latinoamericana.  Desde las renegociaciones de la deuda impagada de Argentina con el Club de Paris hasta la emisión de bonos de Bonosur  Venezuela, el FMI continúa ejerciendo su influencia sobre algunos de los más prominentes procesos financieros.  Al mismo tiempo, el Ministerio de Finanzas de Bolivia festeja el desempeño económico de buena fe de su gobierno, disfrazando sus logros con aquella débil adulación que se encuentra en los más recientes informes del Artículo IV del FMI.[6]  Es realmente necesario que un país que ha sido tan mal servido por la institución durante las últimas dos décadas se arrodille de tal manera?   Los líderes regionales deberían asquearse tanto de esta manifestación de poder del FMI como de las previas reformas de ajuste.  Sin embargo, el FMI continuará ejerciendo, e inclusive intentando expandir, esta influencia siempre y cuando no exista una autoridad regional alternativa que cuente con una capacidad similar para calificar el riesgo económico de invertir en Latinoamérica.  

Al mismo tiempo, el Banco Mundial, y tal vez de menor manera el BID, saturan el mercado con ideas económicas a través de su “asesoramiento sensato” y un continuo paquete de trabajo analítico, redes de becas subsidiadas  y una pequeña fuerza armada de consultores (tan solo en el Banco Mundial hay12.500 empleados, transformándolo en la segunda mayor fuente de trabajo en Washington, DC después del gobierno federal estadounidense).[7]  Las IFIs cuentan con capacidades de investigación muy superiores a la de los gobiernos o las universidades de Latinoamérica, lo cual les permite maniobrar la agenda de debate de la política económica y social de la región.  Esto se debe en gran parte a que las IFIs privadas continúan teniendo la mayoría de los datos de investigación (si bien estos son financiados por la propia deuda de las IFIs), en lugar de este ser un bien común, como correspondería.  

Para que el Banco del Sur realmente llegue a desarraigarse e la hegemonía de las IFIs, una de las prioridades podría ser la creación de una fuente alternativa de asesoría económica  y de riesgo que se deshaga de la influencia de las IFIs como de los guardianes del desarrollo financiero.

Prioridades de Prestamos

Durante un discurso en Washington el 23 de octubre, el Ministro de Economía venezolano, Rodrigo Cabezas, indicó que el Banco del Sur guiará sus préstamos de acuerdo a tres grandes prioridades:

1. Integración Regional

2. Reducción de asimetrías entre y dentro de los países Sudamericanos

3. Suministro de financiamiento para el desarrollo

Se entiende que la integración regional será distinta de la orientación de IIRSA y del ALCA, la cual se centra en una obsesión centrada en la exportación y la inversión extranjera.  La alternativa que sugieren los partidarios del Banco del Sur prioriza la producción nacional y regional y la inversión Sur-Sur sobre la liberalización rápida y la inserción de las economías Sudamericanas en el mercado global.  No obstante, encontramos pocos detalles más allá de los eslóganes. 

Cuando le pidieron compartir algunos ejemplos de posibles proyectos que merecerían el financiamiento del Banco del Sur, el Ministro Venezolano Cabezas destacó la infraestructura productiva (transporte, energía) y social (salud y educación).  También mencionó la posibilidad de la propuesta del oleoducto entre Venezuela y los países Andinos.  Cabezas añadió que los grandes proyectos de integración podrían implicar un financiamiento conjunto por parte del Banco del Sur y los bancos estatales de países miembros tales como el BNDES de Brasil y el BANDES de Venezuela.  

El Ministro de Economía Boliviano, Luis Arce, declaró recientemente que “necesitamos financiamiento para fortalecer los Yacimientos Petrolíferos Fiscales Bolivianos (YPFB), la empresa estatal boliviana de hidrocarburos, las empresas mineras y otras iniciativas estratégicas que no logran conseguir financiamiento por concesión en el mercado internacional.”[8]  Durante una reciente conferencia celebrada en Washington, el Ministro de Hidrocarburos Carlos Villegas manifestó que Bolivia tiene previsto duplicar su actual capacidad de distribución de hidrocarburos (oleoductos), así como también su capacidad de producción de 40 a 80 millones de metros cúbicos diarios en los próximos cinco años.[9]  Es probable que se le solicite al Banco del Sur que financie la construcción de nuevos oleoductos, además de la nueva inversión sobre la base de la cual Bolivia ha condicionado la revisión de sus contratos de gas y petróleo. 

Sin duda, el Banco del Sur favorecería otorgar préstamos a empresas estatales en sociedad con los bancos estatales sudamericanos.  El énfasis en la revitalización del sector público es coherente con la crítica del enfoque que las IFIs neoliberales le han dado al sistema de préstamos destinados al sector privado. 

Sin embargo, incluso dentro de los sectores sociales, se espera que el Banco del Sur compensará por la falta de correspondencia y sensibilidad de las IFIs del Norte.  El Ministro de Economía Boliviano Luís Arce informó que su gobierno ha enfrentado dificultades en el procesamiento de préstamos de emergencia del BID destinados a responder a las inundaciones del mes de febrero, y que dichos problemas fueron más que meramente burocráticos.  “Estamos satisfechos con este logro que representa un momento histórico en el mundo de las finanzas internacionales.  Observamos con esperanza la conformación de un banco que encaja con el marco y la filosofía de los países Latinoamericanos y que dará satisfacción a la demanda por préstamos en la región –particularmente en el caso de Bolivia, país que ha sufrido un cierre de puertas frente a cualquier financiamiento concesionario adicional luego de la cancelación de su deuda.”[10]

Quedan varias preguntas pertinentes por responder acerca de la diferencia entre los primeros préstamos del Banco del Sur y los de la CAF o el BNDES, o incluyendo aquellos préstamos de inversión más comunes del BID y del Banco Mundial. 

• ¿Cuál será la extensión, duración y la estructura de costos de los mecanismos prestatarios del Banco?
• ¿El Banco otorgará préstamos a entidades no-soberanas tales como los gobiernos sub-nacionales o las entidades del sector privado?
• ¿Cuál será el modelo de integración (¿IIRSA?) que guiará los proyectos del Banco del Sur?
• ¿En que se diferenciará una carretera de IIRSA financiada por el Banco del Sur y una financiada por la CAF o el BID?
• ¿De qué manera participará la sociedad civil en los procesos de decisión sobre la selección, el diseño, la implementación y la evaluación de proyectos para distinguir al Banco del Sur de otras IFIs?
• ¿Cuál será el mecanismo a través del cual los proyectos del Banco del Sur irán más allá de la inversión social y de la transferencia de dinero para atacar las asimetrías sociales y económicas dentro y entre los países Sudamericanos?
• ¿De qué manera la promoción de proyectos de integración, particularmente en el sector energía, lograrán superar el fracaso de IIRSA para disminuir las crecientes asimetrías y tensiones entre los estados miembros?
• ¿Cómo logrará el Banco del Sur sostener los más altos estándares sociales y ambientales en términos de las políticas de salvaguardias que han sido establecidas en algunas IFIs?

Estructura de miembros y compromisos de capital

En los meses previos a la inauguración del Banco del Sur, se venía reiterando frecuentemente el objetivo de lograr $7.000 millones en capital inicial.  Sin embargo, los criterios para las cuotas de capital y la relación entre dichas cuotas y los derechos de voto se han transformado en un persistente obstáculo en las negociaciones de los estatutos del Banco.  Se consideró una propuesta inicial que requeriría que cada miembro contribuyera un capital equivalente al 10 % de sus respectivas reservas internacionales.

Al mismo tiempo, los partidarios del Banco del Sur exigían que se distinguiera a la institución de las IFIs del Norte a través del establecimiento de un sistema de votación que otorgara el mismo poder de voto a cada miembro.  De esta manera, cada país miembro tendría un voto en la Junta.  El FMI, el Banco Mundial y el BID hoy cuentan con una estructura de votos por la cual estos son designados en proporción a las contribuciones financieras de cada país, favoreciendo a los miembros no-prestatarios tales como los Estados Unidos y las naciones Europeas. 

Brasil representa la economía más grande de la región, y como tal, supuestamente ha resistido el vínculo que se generaría entre derechos iguales de votación y contribuciones desiguales de capital.  En su lugar, presentó una propuesta que favorece un sistema de equivalencia entre las contribuciones de capital y los derechos de voto.  Recientemente, Ecuador introdujo otra opción que enfatiza el siguiente criterio: las contribuciones de capital de los miembros no deberían ser menores a los montos respectivos de contribución de cada país al FMI, al Banco Mundial o al BID.  Durante las últimas semanas, Venezuela ofreció su propia propuesta de tres puntos acerca de las contribuciones de capital: dichas contribuciones deben ser proporcionales al tamaño de la economía o de la población regional que cada país representa; las contribuciones deben ser voluntarias; y las contribuciones no deben ser menores a las prometidas a las IFIs. 

Se estima que la proporción de Brasil sería de 4 a 20 veces mayor a la de la mayoría de los otros miembros del Banco del Sur para casi cada una de las variables menos la de las contribuciones actuales a las IFIs.  Por esta razón, y para minimizar la sobre-representación o exposición brasilera, es probable que las cuotas de los miembros sean establecidas sobre la base de múltiples factores.  Queda claro que Brasil no se beneficia con una fórmula de contribución de capital estrictamente proporcional al nivel de reservas internacionales o a la dimensión del PIB (Vea Figura 1).   Si bien las contribuciones iniciales de capital no se han hecho públicas, Brasil aparentemente ha aceptado la regla de un país = un voto para el Banco del Sur, lo cual adquiere inclusive más significado en vista del debate del FMI.  Según una fuente, Brasil ha concedido y ha aceptado la decisión acerca del poder de voto de los directores de países individuales, y busca adquirir una mayor proporción del poder burocrático a través de puestos administrativos.  De ser verdad, dicha estrategia no sería muy diferente a la que Brasil ha llevado a cabo durante el continuo proceso de realineamiento del BID.  Sin duda se observará y se fiscalizará de cerca la cuestión de la burocracia del Banco del Sur durante el desarrollo de la institución.

Según otras fuentes, los intereses de Brasil en el Banco del Sur son eminentemente pragmáticos.  Por un lado, Brasil no quiere que la energía y las estrategias de cooperación de Venezuela dominen los planes de integración.  Por el otro, tampoco quiere aislar el conjunto de inversiones importantes del sector privado.  Las exportaciones de Brasil a Venezuela crecieron en un 60% el año pasado.  Las multinacionales brasileras invierten mucho en Venezuela y tienen ambiciosos planes a futuro.  La empresa de construcción Odebrecht ha construido una nueva línea de metro en Caracas, un puente sobre el Orinoco, y actualmente edifica una represa hidroeléctrica de $2.500 millones ($2.5 billones).  El sector de petroquímicos de Odebrecht, Braskem, ha entrado en una sociedad de $3.000 millones ($3 billones) con la empresa estatal Pequiven, la cual implica construir dos plantas de producción de resinas plásticas.  Companhia Vale do Río Doce le ha puesto el ojo a la riqueza mineral de Venezuela

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