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Segundo Congreso Latinoamericano de Parques Nacionales y Areas Protegidas 03 Dec 2007 [pdf, 1017 KB]
San Carlos de Bariloche, Argentia, 1- 4 de octubre, 2007
El II Congreso Latinoamericano de Parques Nacionales y Áreas Protegidas que tuvo lugar en San Carlos de Bariloche, Argentina fue la reunión más grande de organizaciones medioambientales que trabajan en Latinoamérica desde el último Congreso que se celebró en Santa Marta en 1997. Además de representar un conjunto de programas de conservación ambiental coordinados por las Organizaciones No Gubernamentales (ONG) internacionales más grandes Conservación Internacional (CI), World Wildlife Fund, The Nature Conservancy (TNC), la conferencia contó con patrocinadores como la Fundación Moore, la Fundación MacArthur, la Corporación Andina de Fomento y el Banco Mundial. La reunión contó con la participación de más de 2.000 participantes y sirvió como sesión preparatoria regional antes de la Conferencia de la Unión Mundial para la Naturaleza (UICN) que tendrá lugar en Barcelona del 5 al 9 de octubre del 2008.
La UICN organizó el Congreso, si bien no fue un proceso deliberativo para tomar importantes decisiones, sino más bien una serie de presentaciones durante el curso de los 4 días organizado por ejes temáticos. Se preparó una larga declaración que si bien fue amplia, no resultó precisamente exhaustiva. No se detallaron estrategias de incidencia específicas.
El enfoque principal era la gestión de las áreas protegidas, aunque se le otorgó especial atención a una serie de temas relacionados.
- Modelos conceptuales de gestión de Áreas Protegidas (AP) (corredores, áreas protegidas binominales, etc).
- Sistemas de Pago para Servicios Medioambientales
- El papel de los pueblos indígenas y su conocimiento en actividades de conservación
- Ciencias de la biodiversidad
IIRSA y los proyectos de extracción como amenaza creciente a la conservación en Latinoamericana y el Caribe
temas de mayor relevancia para la comunidad de la conservacion de las ap
Los logros alcanzados desde la Conferencia de Santa Marta en 1997 fueron señalados:
- Mayor concientización de la región LAC como fuente de mayor biodiversidad del planeta.
- Mayor concientización del valor del carbón del Amazonas ($10/hectárea = $3.000 millones)
- Expansión significativa de número de acres de AP en América Latina, de 120 millones de hectáreas en 1992 a más de 300 millones hoy.
- Mayor coordinación entre las organizaciones interesadas en las AP
- Mayor financiamiento (cooperación internacional y de los gobiernos) para las AP
- Avances en la legislación nacional específicamente relacionada al tema de AP
Las amenazas y desafíos que enfrentan las actividades de conservación también quedaron claras:
Falta de claridad en el mensaje (las APs están aumentando, las APs están en riesgo). Los mensajes sobre conservación en Latinoamérica, influenciados en gran parte por las más grandes organizaciones medioambientales (frecuentemente denominadas BINGOs, por sus siglas en inglés),intentan unir dos temas en cierto modo incompatibles. Por un lado, se hace hincapié en los logros positivos de conservación en la región, los cuales fueron considerados con cierto optimismo y más avanzados que en otras regiones en desarrollo y, al mismo tiempo, se hace similar énfasis en las amenazas a las APs y a los ecosistemas sin protección en general, urgiendo una vigilancia eterna. El mensaje pone en yuxtaposición dos realidades: un aumento de áreas en el Amazonas bajo protección formal versus “tasas de deforestación que crecen de manera exponencial por causa de la incidencia de la ganadería, la minería y el petróleo, el corte y transporte de trozas y árboles, y la agricultura, lo cual ha significado una pérdida del 18 %de los bosques, representando una tasa de 2,3 millones de hectáreas por año.[1]”
Sostentabilidad Financiera Pese a la creación de un número significativo de nuevas áreas protegidas en Latinoamérica, los compromisos de financiamiento anual o a largo plazo son menores a lo que se necesita para garantizar un manejo efectivo. El Presidente de Conservación Internacional (CI) Russell Mittermayer destinó un monto acumulativo de $700 millones en fideicomisos de conservación para el trabajo de su organización y otras instituciones. Si dividimos este monto por las 300 millones de hectáreas de APs existentes, se asignarían aproximadamente $2,3 millones por hectárea. Esta cifra es mucho menor al promedio de algunos países desarrollados (Estados Unidos: $25,6/hectárea; Canadá: $11/hectárea y Nueva Zelanda: $9,6/hectárea). Se ha sugerido que solo el Amazonas en su integridad requeriría cerca de $200 millones por año para garantizar la adecuada protección de las APs creadas.
Competencia entre las BINGOs Durante el Congreso, las BINGOs destinaron una cantidad desproporcionada de energía orientada a promover su propio trabajo y lanzar nuevas estrategias, sin embargo, y sorprendentemente, ofrecieron poca información nueva sobre la ciencia del cambio climático o la protección del hábitat.
- CI promovió sus conceptos de “hotspots,” (lugares críticos) áreas claves de biodiversidad, áreas de cero extinción y Corredores
- WWF promovió sus “ecoregiones”
- NRDC promovió sus “joyas biológicas” (“biogems”)
- La Wildlife Conservation Society promovió sus Paisajes
Durante el Congreso, hubo rumores de las negociaciones de una posible fusión entre CI y TNC. Dichas negociaciones se encontraban bien avanzadas, sin embargo la renuncia inesperada del Director General de TNC Steve McCormick durante el Congreso, generó cierta confusión acerca del acuerdo. Si bien TNC cuenta con una base de insumos o activos de $200 millones, ésta fue considerada como un socio lógico para CI, institución que tiene un programa internacional mucho más fuerte.
Algunos consideran que las negociaciones entre TNC y CI representan una indeseada consolidación de poder entre las BINGOs del Norte en detrimento de las organizaciones de conservación del Sur. Algunas de estas preocupaciones fueron analizadas en un artículo publicado recientemente en Science por una serie de eminentes académicos Sureños. Los escritores argumentan que la manera de operación y gestión de organizaciones tales como Conservación Internacional, The Nature Conservancy y el Fondo Mundial para la Naturaleza es similar a la de las corporaciones multinacionales. Crean programas genéricos que sirven de “nombres de marca” para obtener financiamiento. El artículo menciona una serie de campañas de marketing de las BINGOs sobre biodiversidad, las cuales, si bien han sido sumamente exitosas en la recaudación de fondos, no han evidenciado la misma efectividad para conservar la biodiversidad. Entre 1998 y el 2005, los presupuestos de estas ONGs estadounidenses aumentaron de un 40 a un 100%. Los autores consideran que los conceptos medioambientales que dichas organizaciones utilizan no logran preservar los ecosistemas en riesgo.[2]
Si analizamos el artículo de Science, rescatamos el siguiente argumento central: “en la última década, los presupuestos de los gobiernos y de las organizaciones multilaterales han decaído en un 50%, mientras que los recursos de las BINGOs continúa creciendo.” Este desequilibrio, frecuentemente vinculado al acceso al financiamiento, se considera en gran parte responsable por la dominación que las BINGOs ejercen sobre las políticas medioambientales domésticas. El artículo sostiene que una de las consecuencias de esta situación resulta en una estructura jerárquica de toma de decisiones desde arriba hacia abajo que no considera o incluye el conocimiento que ofrecen las instituciones y los expertos locales.[3]
Suzana Padua, coautora del artículo y Presidente del Instituto Brasilero de Estudios Ecológicos, cuestiona las prioridades de gasto de las BINGO, las cuales contribuyen al desequilibro de poder entre las organizaciones medioambientales del Norte y del Sur. “La falta de capacitación de profesionales locales dedicados al trabajo de conservación es otra de las consecuencias negativas de la influencia de las BINGOs. El artículo explica que solo el 4% de los $3.200 millones invertidos en la protección de los ecosistemas en Latinoamérica entre 1990 y 1997 se destinaron a capacitaciones. “Hoy, solo el 30% de los artículos científicos sobre biodiversidad en el Amazonas están firmados por autores brasileños. Estamos integrando las sociedades, pero el Primer Mundo es el que recibe el conocimiento”[4]
Gobernabilidad (Local, regional y nacional): uno de los mayores desafíos a la gestión sustentable y efectiva de las APs tiene que ver con la falta de capacidad o de compromiso de los gobiernos en los distintos niveles. Un representante de la cooperación internacional señaló que, en algunos casos, los donantes externos financian casi todo el presupuesto de las APs en América Latina, inclusive los sueldos y los vehículos de los guardias de los parques. Los gobiernos no tienen la misma voluntad de comprometerse a largo plazo en el ámbito de la conservación.
Las APs y la Soberanía Indígena: Tuvo lugar una reunión paralela de cerca de 80 líderes indígenas, en la cual se debatió durante varios días la construcción de una nueva relación entre los Pueblos Originarios, los gobiernos y los parques nacionales.[5] El debate subrayó las tensiones que existen entre los conceptos indígenas sobre la autonomía territorial y los conceptos de las BINGOs sobre la conservación. Se hizo un llamamiento a UICN y a los gobiernos Latinoamericanos a cumplir con los compromisos establecidos durante el Congreso de Conservación Mundial de Durban, tales como mayor participación indígena en la toma de decisiones de UICN y sobre temas de conservación, restitución de tierras anexadas dentro de las nuevas APs, y mayor protección del conocimiento indígena sobre la biodiversidad. Si bien la Declaración de Bariloche reconoció algunos de estos temas, aún parece faltar un proceso de negociación que asegure avances específicos para lograr un acuerdo antes de la Conferencia de Barcelona.
La Tendencia a crear en lugar de consolidar APs: las BINGOs continúan presionando para la creación de nuevas áreas y parques protegidos al mismo tiempo que la infraestructura desenfrenada de transporte y energía implica una amenaza a largo plazo de la viabilidad de muchas APs “establecidas.” Se acaba de comenzar a discutir seriamente mecanismos de rendición de cuentas sobre el manejo efectivo de las APs existentes.
La ambigüedad alrededor de una posición específica sobre proyectos de alto riesgo de infraestructura: Si bien se hizo mayor hincapié en el perfil de los distintos proyectos de extracción y de integración de infraestructura (IIRSA), reinaba cierta confusión sobre si IIRSA representa un riesgo a prevenir o una oportunidad para crear más APs.
Las APs, la Desigualdad y la Pobreza – Pese a un aumento en el conocimiento sobre los desorbitantes efectos del cambio climático en los sectores más pobres, que aumenta la inseguridad de posesión de tierras y se evidencia en una mayor deforestación por causa de los sistemas inseguros de posesión de tierras), el vínculo entre la desigualdad y la conservación continua siendo una cuestión relativamente nueva. Por lo tanto, las BINGOs no están lo suficientemente preparadas para enfrentar el problema de inequidad en Latinoamérica como un factor de riesgo clave para la gestión efectiva de las APs. UICN presentó un documento de opinión sobre las APs, la desigualdad y la pobreza.[6] El enfoque principal en la recolección de información y la construcción de alianzas como líneas de acción, refleja una relativa falta de preparación para enfrentar estos vínculos.
IIRSA y LA conservación de LAS AP
Un Simposio sobre Oportunidades y Amenazas de la Globalización y de la Integración Regional que se llevó a cabo el primer día del Congreso se centró enel tema de IIRSA y las amenazas de infraestructura relacionadas para las APs. El Simposio comenzó con una serie de oradores claven en el tema IIRSA (Tim Killeen, Científico de Investigación del Centro para la
Ciencia de Biodiversidad Aplicada de la organización Conservación Internacional de Bolivia y Eduardo Gudynas, director de CLAES (Centro Latinoamericano de Ecología Global), con sede en Uruguay). Posteriormente siguieron dos paneles simultáneos sobre megaproyectos de infraestructura y las amenazas a la conservación.
El Simposio destacó a IIRSA como una amenaza reconocida para muchas actividades en el ámbito de la conservación. Esto se debió en parte al lanzamiento de un nuevo informe del autor de CI, Tim Killeen, titulado Una Tormenta Perfecta en el Desierto Amazónico.[7] El autor percibe a IIRSA como una iniciativa necesaria y visionaria y al mismo tiempo, representa un potencial riesgo elevado para las iniciativas de conservación. Aquellos proyectos de infraestructura desarrollados sin un análisis oportuno y completo de impacto medioambiental culminarán, en el peor de los casos, en una extensa deforestación y una eventual pérdida de la selva Amazónica en tres o cuatro décadas. El informe analiza varias posibilidades y casos contingentes dependiendo del distinto manejo de riesgos generados por IIRSA y luego ofrece una serie de recomendaciones para evitar los peores resultados. Killeen considera que la integración de la infraestructura constituye un elemento inevitable de la globalización y centra sus recomendaciones sobre como mitigar las amenazas. Las principales recomendaciones abarcan opciones tradicionales centradas en establecer áreas protegidas, así como también “estrategias no-tradicionales,” tales como premiar a los pueblos locales de bosques que no cortan árboles a través de sistemas de pago por servicios medioambientales.
El escritor y activista uruguayo, Eduardo Gudynas, contrarrestó la perspectiva de Killeen argumentando que Latinoamérica debería considerar la posibilidad de desvincularse selectivamente de los elementos más injustos de la economía global. Gudynas también enfatizó que los esfuerzos de sostentabilidad deberían enfocarse en generar un cambio cultural que cuestione los esquemas de consumo Latinoamericanos y que promueva alternativas radicales al actual modelo de desarrollo.[8] Gudynas se distanció de la propuesta de CI y criticó las conclusiones del informe al encontrarlas extremadamente consistentes con los insostenibles e injustos patrones de producción y consumo.
Si bien Gudynas recibió mayores aplausos, ninguno de los dos oradores logró presentar recomendaciones detalladas y prácticas que al mismo tiempo fueran políticamente viables en el actual contexto geopolítico de la región. Desafortunadamente, no se logró generar un debate real entre dos perspectivas y propuestas algo polarizadas. En cuanto a las actuales amenazas de gran tamaño que IIRSA y las relacionadas inversiones extractivas y agroindustriales representan para el Amazonas, la capacidad política de cuestionar (y menos retardar) los flujos de inversión, dependerá de una mezcla de ambas posiciones: por un lado el idealismo de la propuesta de Gudynas que urge el rompimiento con la globalización impuesta, y por el otro, el realismo de la búsqueda de Killeen de sistemas de incentivos prácticos para la conservación.
Tal debate podría haber permitido un mayor escrutinio de la propuesta de Killeen de premiar a 1.000 comunidades amazónicas a través de beneficios monetarios asociados con una reducción de la deforestación. Killeen sostiene que un compromiso a reducir la deforestación en un 5%por año generaría $6.500 millones anuales, o el promedio equivalente a $6,5 millones por comunidad por año. A primera vista, el argumento merece ser discutido si se considera la magnitud del incentivo financiero y la equidad de su distribución. Sin embargo, Latinoamérica es la región más desigual del planeta, y por lo tanto es poco probable que cualquier ganancia nueva se distribuya de manera justa y equitativa sin algún cambio en el poder político detrás de dicha propuesta. El mismo Killeen lo reconoció: “las comunidades no son las que están deforestando el Amazonas,” sino ciertos actores individuales (familias y corporaciones). [9] Por lo tanto, es improbable que las comunidades disfruten de libre acceso al financiamiento de carbón sin que el magnate de la soja Blairo Maggi, Bertin y cada gobernador estatal y político brasilero reciba alguna recompensa o comisión significativa. Si consideramos la historia reciente, también es probable que las mismas BINGOs reciban alguna porción. Sería útil que Killeen reflejara un mejor reconocimiento y entendimiento de la estrategia política necesaria para generar y entregar estos tratos. La misma consigna se aplicaría a sus recomendaciones para asegurar los derechos a las tierras.
Asimismo, Gudynas con certeza advierte que no debemos asumir que IIRSA y la Fiebre del Oro de la industria extractiva constituyen una estrategia inevitable y óptima de integración y desarrollo.[10] Si bien el informe de Killeen no profundiza la recomendación, el autor por su parte señala que se debería reconsiderar el actual paradigma de desarrollo IIRSA que promueve la exportación de recursos naturales a toda costa. Gudynas avanza aún más al declarar que IIRSA refleja una ruptura fundamental en el equilibrio entre producción y medioambiente. Agrega que cualquier discusión sobre gestión de APs se encuentra inextricablemente ligada a la ecología política de los mercados globales y a la preferencia por la inserción de Sudamérica en dichos mercados. Gudynas señala las contradicciones de los gobiernos del ALBA y de Brasil al no explicar adecuadamente la manera en que sus respectivos planes de desarrollo se distinguen de los planes insostenibles y no equitativos de sus predecesores neoliberales. Sin embargo, las propuestas de Gudynas relativas a la desvinculación de Latinoamérica del proceso de globalización terminan siendo igual de majestuosas e indeterminadas que los planes de Killeen orientados a implementar un sistema de pago por servicios ecológicos. El simposio hubiese sido superior de haber permitido un debate más ampli que intentara reconciliar ciertos aspectos comunes de ambas propuestas.
Dos paneles paralelos del simposio ofrecieron 12 presentaciones sobre diferentes aspectos de la Integración Regional.[11] Además de la presentación del Centro de Información para la Banca Multilateral sobre el Complejo Hidroeléctrico Madeira, se incluyeron las siguientes presentaciones: Allison Silverman y Daniela Sanchez, NRDC sobre la represa de hidrógeno en la Patagonia, Chile; Ernesto Luna (Carretera Interoceánica Sur – Perú); Alberto Barandarán y Lourdes Barragan (concesiones de hidrocarburo en Perú y el Amazonas); Leonardo Fleck, (CSF) la carretera Madidi en Bolivia; Represas y Pesca (Claudio Baguin); Represas Brasileras (Celio Bermann, USP); un video sobre la amenaza de los proyectos hidroeléctricos en el Parque Nacional La Amistad, Costa Rica-Panamá; Lecciones de Sta. Cruz-Pto. Suarez , Carmen Miranda y Dorys Mendez; Vulnerabilidades en la Región Andina, Maximo Lieberman – representando a OCTA; Arturo Jimenez, Fundación Arco Iris – minería y APs en Ecuador.
Inmediatamente después de los dos paneles, los grupos debían juntarse en una sesión plenaria para discutir colectivamente los insumos al documento final del Congreso sobre IIRSA así como también la propia Declaración del Congreso. Sin embargo, no se destinó suficiente tiempo para oír, discutir y reflexionar sobre los resúmenes de los paneles previos e intentar ver la manera de incorporar y reflejar la gran cantidad de excelentes presentaciones en el documento final.
La “Declaración de Bariloche” es un documento de doce páginas que sí identifica los riesgos directos e indirectos generados por los proyectos de infraestructura, si bien no menciona IIRSA en particular. La recomendación principal insta al Congreso a “monitorear que los compromisos, los pactos de libre comercio y desarrollo económico, y las iniciativas de infraestructura no afecten negativamente las áreas protegidas y disminuyan las posibilidades de alcanzar los objetivos de conservación y apoyar el desarrollo para lo cual fueron creados, asegurando el cumplimiento de las convenciones internacionales obligatorias en nuestros países.” [12]
En lo que se refiere a los Pueblos Indígenas, la Declaración también reconoce su participación inadecuada en los procesos de toma de decisión sobre la conservación y la violación de sus derechos colectivos. La Declaración luego incentiva a la UICN “a considerar la integración del concepto de Territorios Indígenas de Conservación como un modelo de gobierno legítimo para las áreas protegidas establecidas en el territorio ancestral de los pueblos indígenas (independientemente de la categoría de gestión de las APs), en reconocimiento del modelo preferencial de integración de cultura y naturaleza, del papel del consentimiento libre, previo e informado, y de la autoridad de las instituciones tradicionales de dicho territorio.”
Desde el punto de vista de los organizadores del Congreso, ambas partes de la Declaración constituyeron importantes avances desde el último Congreso de Santa Marta. Desde la perspectiva de los otros participantes del Congreso, estas recomendaciones fueron demasiado ambiguas y repetitivas de otros compromisos previos, sin incluir una guía más clara hacia la acción.
Los participantes de los talleres le prestaron considerable atención al Documento Borrador que los Coordinadores del Simposio habían preparado por anticipado para reflejar las preocupaciones, los desafíos y las oportunidades relacionadas con IIRSA, los grandes proyectos de infraestructura y la conservación.[13] Las recomendaciones enfatizaron los inadecuados procesos de participación, transparencia y rendición de cuentas dentro de los mecanismos de toma de decisiones de IIRSA, como así también los vínculos poco claros entre los proyectos y los estándares objetivos para los análisis costo-beneficio, la reducción de la pobreza y el cambio climático.
La tarea de finalizar el Documento de Integración Regional de Bariloche fue responsabilidad de la Comisión de Políticas Económicas, Ambientales y Sociales (CEESP) de la UICN. Si bien el borrador del documento abarcaba una serie de conocimientos importantes, 40 páginas, así como también un proceso poco claro para la edición final, ponen en evidencia los principales obstáculos para que se transforme en una herramienta efectiva de incidencia.
IIRSA y las evaluaciones ambientales estrategicas
Se reconoce ampliamente que los grandes proyectos de infraestructura, por sí solos, constituyen solo uno de los elementos que componen la planificación del desarrollo sostenible. Para hacer que la infraestructura funcione al servicio del desarrollo, con frecuencia se precisan inversiones complementarias que alivien los efectos sociales y medioambientales negativos, extraigan los potenciales beneficios, y aseguren una distribución justa de ambos impactos. Sin estas inversiones complementarias, los grandes proyectos de infraestructura pueden tener el efecto opuesto a lo imaginado, contribuyendo a ciertos procesos destructivos, insostenibles o conflictivos que socavan el bienestar de las poblaciones afectadas y sus ecosistemas asociados.
Existe una falta de consenso sobre cómo medir los impactos y detectar los potenciales beneficios; factores sobre los cuales se deben diseñar aquellos proyectos de inversión que complementan la infraestructura de alto riesgo. Se han utilizado las Evaluaciones Ambientales Estratégicas (EAE) para analizar y manejar los impactos sociales y ambientales indirectos y acumulativos de los grandes proyectos de infraestructura, energía o recursos extractivos dentro de las áreas de gran biodiversidad o importancia ecológica. Frecuentemente, a partir del financiamiento y la presión de las Instituciones Financieras Internacionales (IFIs), las EAE se consideran cada vez más una medida necesaria para lograr el éxito de los grandes proyectos de los sectores de transporte y energía. La siguiente lista presenta algunos casos de EAE recientes y emblemáticos:
- BR-163 Santarem – Carretera Cuiaba, Brasil
- Georgetown – Carretera Boa Vista, Guyana
- Carretera Pasto-Mocoa Amazona, Colombia
- Carretera Interoceánica Sur, Perú
- Corredor Integración Norte, Perú
- Carretera Santa Cruz - Puerto Suárez, Bolivia
- Carretera Corredor Norte, Bolivia
- Carretera Pacífica, Nicaragua
- Sistema de Interconexión de Electricidad SIEPEC
- Gasoducto Brasil-Bolivia
- Complejo Hidroeléctrico Madeira, Brasil-Bolivia
- Proyecto Camisea Petróleo y Gas, Urubamba Bajo, Perú
Las iniciativas regionales de integración (IIRSA, Plan Puebla Panamá –PPP) y los precios crecientes de los hidrocarburos, artículos de agricultura y minerales solo han acelerado la construcción de grandes proyectos de desarrollo de alto riesgo, de esta manera intensificando el enfoque sobre los impactos indirectos y acumulativos. IIRSA está desarrollando una metodología EAE rápida de valuación para analizar grupos de proyectos.[14] Los críticos de IIRSA y de los mega-proyectos de recursos extractivos también han resaltado un mayor uso de los EAE como requisito previo a la aprobación de los proyectos.[15]
Sin embargo, no existe una serie de reglas claras o unificadas que definan el alcance, la metodología y la implementación de los EAEs. Por lo tanto, se observa una trayectoria de resultados ambiguos en la conducción de las EAEs como mecanismo para mejorar el desempeño y aliviar los riesgos. En lo positivo, existe un creciente reconocimiento que la atención que le prestan los análisis de impacto ambiental (EIA, por sus siglas en inglés) a los impactos directos ya no es suficiente frente a los grandes proyectos de desarrollo de alto riesgo y frecuentemente de nivel internacional o trans-fronterizos. Dadas las proyecciones de crecimiento de inversión en infraestructura y recursos extractivos, se espera que aumente el interés y el apoyo para los EAEs como mecanismos de diseño.
En lo negativo, el esquema improvisado que ha caracterizado la conducción de muchos de los más recientes análisis frecuentemente ha debilitado su capacidad de regular, mejorar, y en ciertos casos, inclusive influir en aquellos proyectos para los cuales fueron diseñados. En los peores casos, los EAEs se realizan demasiado tarde, y sobre la base de términos de referencia inadecuados, como para lograr impacto significativo alguno. Algunos actores involucrados en proyectos de desarrollo consideran que, en estas instancias, los EAEs se transforman en ejercicios de coaptación y decepción, diseñados para minimizar cualquier oposición en vez de lograr proveer conclusiones científicas y objetivas para implementar en el terreno, junto con el compromiso público y social necesario para su realización.
Esta ausencia de dirección sobre como realizar EAEs se evidencia particularmente en los vacíos de la legislación nacional para regular la construcción de carreteras, oleoductos, minas y represas de la mayoría de los países Latinoamericanos. Funcionarios de los sectores de transporte y energía han remarcado una necesidad urgente de generar políticas que aclaren los objetivos, procedimientos, responsabilidades y roles para el diseño y la implementación de los EAEs. Oficiales de los sectores privado y gubernamental han enfatizado los siguientes factores que deben clarificarse: tiempos, alcance, costo, participación de la sociedad civil, compromiso gubernamental en los distintos niveles, y condicionalidad vinculada al financiamiento del proyecto, gestión e implementación, y monitoreo.
A pesar de las inversiones que se les han destinado en América Latina, no se ha realizado un esfuerzo adecuado para sintetizar el aprendizaje de estos estudios pioneros como elemento básico hacia una harmonización de reglas y normas de campo operativas para los EAEs, con el objetivo de alcanzar los más altos estándares posibles. Basándose en algunos pocos esfuerzos recientes de sintetizar y aprender de las experiencias existentes sobre EAE, los actores involucrados en tales proyectos pasados, presentes y futuros reconocen la urgente necesidad de compartir aprendizajes, analizar su desempeño y discutir los estándares mínimos para el uso de los EAEs.
Gestión eficaz de areas protegidas
La conferencia se centró particularmente en definir, promover y analizar la gestión efectiva de las áreas protegidas. Entre otros simposios, la Fundación Gordon y Betty Moore patrocinaron un taller para discutir las experiencias de sus contrapartes (recipientes de donaciones) en la consolidación de áreas protegidas y los criterios utilizados por GBMF para definir un manejo básico efectivo. El GBMF se ha constituido en uno de los principales impulsores de la expansión de áreas protegidas en América Latina. Por consiguiente, la Iniciativa Andina Amazónica de la Fundación Moore está interesada en los aspectos clave de una gestión efectiva de las APs;o aquellos factores que determinan la calidad de dicha gestión. La sustentabilidad financiera resulta uno de los principales componentes del manejo efectivo de las APs, particularmente en las zonas fronterizas en desarrollo (específicas áreas geográficas de la Cuenca que se encuentran amenazadas por el establecimiento de infraestructura de alto impacto y un alto flujo de población).
El objetivo de la Iniciativa Andes-Amazonas (IAA) es de asegurar la función climática y la biodiversidad representativa de dicha región. Ambas metas dependen de la presencia de una suficiente cobertura de bosques distribuida de manera apropiada en la región. El IAA se dedica a asegurar la cobertura regional de bosques al apoyar la creación y la gestión efectiva de las áreas protegidas y de los terrenos que las contienen. El siguiente mapa identifica los diferentes tipos de APs dentro de la región Andina-Amazónica.
El debate sobre las estrategias óptimas para la gestión efectiva de las APs depende de la conceptualización de este objetivo y de la consecuente priorización de ciertos indicadores de medición para evaluar su progreso. En mira a este objetivo, se están llevando a cabo una serie de iniciativas innovadoras en Latinoamérica con el apoyo de la Fundación Moore, algunos gobiernos regionales y otros actores, las cuales resultarán útiles para poner a prueba el establecimiento de criterios mínimos para una gestión efectiva. El GBMF propuso una serie de regímenes de gestión de APs dependiendo del tipo de área protegida y del nivel de consolidación. Los factores más relevantes para distinguir el nivel de consolidación incluyeron: la resolución de temas relacionados con la posesión de tierras; la claridad de los límites; personal e infraestructura adecuada y calificada; la existencia e implementación de un plan de gestión participativo y científico que incluya actividades económicas en marcha y a futuro; la capacidad de gestión de los actores locales; un presupuesto viable, una utilización transparente de los recursos y planes financieros de mediano plazo.
La consolidación de zonas fronterizas se define como: La implementación de un mosaico de utilización de tierras que promueva la conservación y permita un desarrollo socioeconómico adecuado. Este esfuerzo requiere la aplicación de un conjunto de estrategias para consolidar estructuras de gobierno, legislación, capacidades de gestión, planes científicos de gestión y cumplimiento de leyes y normas. Asimismo, dicho sistema protege el hábitat al mismo tiempo que permite el establecimiento de un desarrollo socioeconómico racional.
Durante el Congreso, se subrayaron los límites de un enfoque desproporcionado en la creación de las APs. En este sentido, se discutieron los esfuerzos del gobierno peruano para debilitar las protecciones en el Parque Nacional Bahuaja Sonene y por ende permitir la exploración petrolera, así como también sus planes destinados a subastar cerca del 70 por ciento de la región Amazónica del país para la exploración de hidrocarburos. Estas aparentes victorias son supuestamente reversibles a menos que existan fuertes incentivos institucionales que favorezcan a las APs.
No resulta sorprendente el importante énfasis que se le otorga al establecimiento de la sostenibilidad financiera como elemento central en los temas de gestión de las APs. Se estima que el costo anual del manejo de las APs en el Amazonas es de $200 millones. Sin embargo, el financiamiento comprometido en cada país es considerablemente menor. Un estudio en particular demuestra que el financiamiento para las APs en América Latina proviene de unas pocas fuentes claves (bancos multilaterales, ONGs internacionales, cooperación bilateral y sector privado), si bien el peso relativo de cada una de estas fuentes varía en los distintos países. En Brasil, entre 1995 y 2004, la inversión total en áreas protegidas se aproximó a los $200 millones, de los cuales un 50% fue proporcionado por los presupuestos públicos, un 19% por los bancos y fondos multilaterales, un 20% por la cooperación bilateral, un 12% por las BINGOs y un 3% por el sector privado. Durante este periodo, el presupuesto de IBAMA –la Agencia Brasilera de Control del Medioambiente—disminuyó en términos reales en un 44,5%.[16] Debemos comparar este compromiso relativamente insuficiente hacia la gestión de las APs con los $240.000 millones destinados a la infraestructura, contemplados en el Plan de Desarrollo Acelerado de Brasil.
Un programa del gobierno brasilero (ARPA, por sus siglas en inglés, o Programa de Áreas Protegidas de la Región Amazónica) sugirió la necesidad de crear un fondo patrimonial de $240 millones para asegurar la gestión efectiva de las APs en 50 millones de hectáreas. En ciertos países (por ejemplo, Perú), el financiamiento externo literalmente cubre y garantiza la implementación real de los costos asociados al manejo de las áreas protegidas.[17]
No se discute con frecuencia el mal uso de los fondos disponibles para la gestión de las APs. Un análisis reciente sobre el manejo de APs en tres países Latinoamericanos realizado por Dourojeanni y Quiroga presenta la fuerte y generalizada preocupación de distintos actores frente a la burocratización de las agencias de conservación, los costos excesivos y la baja utilidad de muchas actividades de conservación, así como los múltiples y persistentes obstáculos a la supervisión y la participación de la sociedad civil en los procesos de toma de decisión sobre temas de conservación.[18]
Según una presentación de la Organización Wildlife Conservation Society, otro elemento igualmente importante para lograr la consolidación de las APs tiene que ver con la institucionalización de los compromisos hacia un manejo efectivo de las APs. Dicha institucionalización puede abarcar desde los estatutos o las leyes de conservación definidas en el ámbito nacional, hasta los demás niveles de gobierno a través de la inserción de compromisos de conservación en los planes de desarrollo local o regional. Otros indicadores pueden incluir la existencia de procedimientos y capacidad gubernamentales para implementar los planes de gestión de las APs. Uno de los grandes desafíos para mejorar el papel de los gobiernos en el manejo de las APs tiene que ver con la necesidad de aclarar las responsabilidades entre los diferentes niveles de gobierno, particularmente en áreas relacionadas con seccionar distritos, recaudación y distribución de impuestos, construcción y mantenimiento de infraestructura, y cumplimiento de la ley.
Sin embargo, una dimensión complementaria al cambio institucional implica un menor énfasis en el trabajo de monitoreo o de cumplimiento de normas relacionadas a las APs y un mayor enfoque en las causas políticas o económicas detrás de aquellas actividades que llevan a la deforestación y a la utilización insostenible de los territorios. Un experto sobre el Amazonas sostiene que: “la pérdida de bosques se ve influenciada no tanto por la política ambiental propiamente dicha sino por las demás actividades económicas (la ganadería orientada a la exportación, el corte y transporte de árboles, la minería o la plantación de soja) y por las fuerzas del mercado que las impulsan.”[19] Anthony Hall argumenta que las tasas de deforestación tienen mayor correlación con la fluctuación en los precios de productos de consumo que con la existencia o la efectividad de políticas que benefician al medioambiente. La efectividad de la conservación no puede evitar confrontarse con las políticas de planificación de desarrollo, y por ende debe enfrentar directamente las amenazas que surgen de las inversiones en infraestructura y en sectores extractivos, así como las fuerzas que las impulsan.
Es posible que sea necesario un mayor compromiso con las políticas públicas de los países Andinos-Amazónicos para asegurar la institucionalización de las promesas relacionadas a la conservación. Sin embargo, el debate sobre la gestión de las APs se ha complicado considerablemente en los últimos años. El creciente riesgo que implica la inestabilidad política ha sido uno de los temas recurrentes entre los representantes de las más grandes ONGs de conservación. Los gobiernos recientemente elegidos en Perú, Bolivia, Venezuela, Ecuador, y de otra manera, Brasil, comienzan a disputar lo que hasta hace poco tiempo era incuestionable: la autoridad y el financiamiento de ONGs internacionales y nacionales, particularmente aquellas que cuestionan las políticas de desarrollo de infraestructura y recursos extractivos. La Iniciativa de Conservación de la Cuenca Amazónica (ABCI, por sus siglas en inglés) es una nueva iniciativa de conservación con múltiples actores, incluyendo la participación de algunas BINGOs asociadas, que cuenta con un apoyo financiero de Estados Unidos de $50 millones. Esta iniciativa ha sido cuestionada por ciertos gobiernos anfitriones que la consideran como una amenaza a la soberanía nacional. Efectivamente, Brasil ha obstaculizado y retrasado los proyectos ABCI y Bolivia ha reclamado que toda cooperación internacional demuestre su alineamiento con el Plan Nacional de Desarrollo. Perú y Colombia han experimentado con la implementación de nueva legislación para imponerle mayor transparencia y requisitos de informes a las organizaciones financiadas por fuentes internacionales. Algunos señalan que estos requisitos de fiscalización tienden a enfocarse en aquellos grupos que más fuertemente cuestionan las políticas actuales de desarrollo.
Si bien los gobiernos nacionales seran el principal objetivo de incidencia relacionado a la conservación, el debate sobre la gestión efectiva de las APs tiende a subestimar el papel que juegan los Bancos Multilaterales de Desarrollo (BMDs). En esta época de precios exorbitantes de minerales y petróleo, el perfil de prestamista de los BMDs que alguna vez desempeñaron un papel dominante, ha disminuido frente a la rápida y creciente competencia de los bancos nacionales de desarrollo (BNDES, BANDES, tal vez el Banco del Sur), así como también los Bancos Subregionales tales como la CAF, y finalmente aquellos fondos de valores menos conocidos y el financiamiento privado proveniente de China, India y el Norte. Si bien el Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo actualmente operan dentro de un campo más poblado, ambas instituciones proveen un respaldo crítico para algunos de los más innovadores proyectos de desarrollo de más alto riesgo (apoyo del BID a Camisea Gas I y II en Perú; apoyo de la CFI a los Mataderos de Granado Bertin en Brasil; la recapitalización del BID de PetroEcuador; la promoción BID/CAF de proyectos de infraestructura de IIRSA en general).[20] Mientras que estas instituciones han invertido modestamente en mercados de financiamiento de carbonos, tecnologías alternativas de energía limpia y ciencia relacionada al cambio climático, las mismas no han logrado construir fuertes instituciones medioambientales. Sin embargo, destinan muchos billones más hacia la producción de energía proveniente de combustible de fósiles y a ciertas actividades económicas insostenibles en el Amazonas. Confrontar las causas de la deforestación del Amazonas implica una mayor atención al poder de decisión de las BMDs y de las nuevas y emergentes instituciones financieras.
Más allá del trabajo conceptual con miras a llegar a un acuerdo sobre las definiciones de la gestión efectiva o consolidada de las áreas protegidas, la tarea del futuro será generar una información de línea de base que permita evaluar los diferentes indicadores. En lo que se refiere a muchos de los indicadores propuestos (posesión de tierras, análisis de riesgo de actividades económicas ilícitas, inversión en infraestructura planificada o industrias extractivas, así como también los gastos propios de las APs), los desafíos para acceder información precisa y oportuna son realmente imprescindibles
Conclusiones
El II Congreso Latinoamericano de Parques Nacionales y Áreas Protegidas ofreció una variedad de mensajes para la próxima década acerca de la conservación en la región. Por un lado, la vibrante y diversa participación en el Congreso reflejó la creciente concientización sobre la relevancia del papel de Latinoamérica en los desafíos globales de conservación, biodiversidad y cambio climático.
Por el otro lado, a pesar del reconocimiento de los urgentes riesgos vinculados a las inversiones en infraestructura y recursos de extracción, así como también a las decisiones políticas que las impulsan, el Congreso ha servido más como un esclarecimiento o centro de información que un vehículo ágil de acciones políticas colectivas para enfrentar estos riesgos.
Los participantes ven con optimismo el II Congreso Mundial auspiciado por UICN en octubre del 2008 en Barcelona donde se espera que todos estos temas se traten nuevamente.[20] Dourojeanni y Quiroga (2006: 85). En el 2005, IBAMA contrataba el equivalente de un miembro de personal por cada 2.300 millas cuadradas, aproximadamente. Se estima que se recauda solo el 3% de las multas impuestas por IBAMA. Anthony Hall, 13 de agosto, 2007, “El Papel del Sector Público,” American Prospect.